פסק-דין בתיק עע"ם 1721/10

השופטת ע' ארבל:

           ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים (כבוד השופטת מ' אגמון-גונן) בתל אביב-יפו מיום 31.1.10 בעת"מ 2358/07, אשר הורה לבטל את שומות הארנונה שהוציאה המערערת למשיבים בשנים 2007-2006begin_of_the_skype_highlighting ללא תשלום 2007-2006 end_of_the_skype_highlighting.

העובדות כפי שנקבעו על ידי בית המשפט לעניינים מנהליים

1.        המשיבים מתגוררים החל משנת 2006 בפרויקט "שכונת נווה גנים", הכולל 3 מגדלי מגורים (להלן: הפרויקט) בתחומי המערערת, שהיא המועצה המקומית גני תקווה (להלן: המועצה). שומות הארנונה הוצאו במהלך אותה שנה על פי צו הארנונה לשנת 2006, והועברו לידי המשיבים במועדים שונים במהלך אותה שנה. ביום 10.12.06 פנו נציגי המשיבים לראש המועצה וטענו כי חיובי הארנונה אינם פרופורציונאליים לגודל הדירות. במכתב התשובה, מיום 22.1.07, הסביר ראש המועצה כי הבניינים בפרויקט כוללים שטחים משותפים הגדולים באופן ניכר מבניינים אחרים בתחום המועצה, וכי המועצה וויתרה על חיוב חלק מהשטחים המשותפים שהיו צריכים להיות מחויבים (100-80 מ"ר לכל דייר בממוצע). במכתב מאוחר יותר עדכן מנהל הארנונה של המועצה את המשיבים כי הוחלט לבצע מדידה חוזרת של הנכסים בפרויקט, ועל פיה לקבוע את שומת הארנונה. החל מחודש אפריל 2007 החלו המשיבים לקבל תשריטי מדידה ושומות מתוקנות, אשר בהם לא השתנה דבר. נוכח זאת התאחדו המשיבים בחודש ספטמבר וטענו שוב, בפניה בכתב למנהל הארנונה, נגד חוקיות חיובי הארנונה. ביום 30.10.07 התקיימה פגישה בין נציגי הדיירים לנציגי המועצה, במסגרתה הציעה האחרונה הצעה בניסיון ליישב את המחלוקת (הצעה זו לא פורטה על ידי מי מהצדדים). הצעה זו נדחתה על ידי המשיבים, והם הגישו את העתירה מושא הערעור ביום 8.11.07.

2.        בעתירה טענו המשיבים כי ההגדרה של השטח לצרכי חיוב ארנונה בצווי הארנונה לשנים 2007-2006 begin_of_the_skype_highlighting ללא תשלום 2007-2006 end_of_the_skype_highlighting, על פיהם חויבו, רחבה יותר מההגדרה בצו הארנונה לשנת 1986, באשר היא כוללת שטחים משותפים ונלווים אשר לא נכללו בסעיף בנוסחו המקורי, כגון: חדרי מדרגות, חדרי אשפה, חדרי הסקה, מחסנים, מרתפים ועוד. זאת, בניגוד לדין האוסר על רשויות מקומיות להעלות את תעריף הארנונה מאז שנת 1985, מבלי לקבל לכך אישור משר האוצר ושר הפנים (להלן: דיני ההקפאה). מנגד, טענה המועצה כי השינויים שנערכו בצווי הארנונה, ביחס להגדרת השטח לצרכי חיוב בארנונה, הינם שינויי הבהרה וניסוח בלבד, אשר אין בהם כדי לשנות את מהות השטחים לחיוב, ומכל מקום שינויים אלה אינם אסורים על פי דיני ההקפאה.

פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים

3.        בית המשפט לעניינים מנהליים קיבל את העתירה. נקבע כי אמנם ההגדרה של השטח לצרכי חיוב בארנונה בצווי הארנונה השונים בנויה מהגדרה כללית ומפירוט שאינו מתיימר לקבוע רשימה סגורה של שטחים. אולם, ההגדרה הכללית השתנתה מפעם לפעם בצווי הארנונה השונים, במובן זה שבצווי הארנונה המאוחרים ההגדרה רחבה יותר. עוד נקבע כי אף אם ההרחבה בהגדרה הכללית נבעה מצורך שנולד עקב השינוי שחל באופי ההתיישבות בתחומי המועצה (מעבר למגורים בבניינים רבי קומות), מדובר בשינוי מהותי בהגדרה המאפשר לכלול בה שטחים שלא ניתן היה לכלול בנוסחה הקודם. לצורך קביעה זו נעזר בית המשפט בחוות דעת שהגישו המשיבים (להלן: חוות הדעת), אשר השוותה עשרות רשויות מקומיות. מחוות הדעת עלה כי בין אם בחרה רשות מקומית לכלול שטחים משותפים בחיוב הארנונה ובין אם לאו, ברוב המקרים היא ציינה זאת במפורש בצו הארנונה. מכאן, הסיק בית המשפט כי לא מדובר בשטחים אשר מטבעם נכללים בחישוב הארנונה של דירת מגורים. לאחר מכן סקר בית המשפט את חקיקת דיני ההקפאה, ובחן האם השינויים שחלו בצווי הארנונה מושא הערעור אסורים לפיהם. בהקשר זה, מסקנתו הפרשנית של בית המשפט הייתה כי דיני ההקפאה אינם מאפשרים לשנות את תעריף הארנונה הן באופן ישיר והן באופן עקיף, וזאת מראשית חקיקת ההקפאה בשנת 1986. לפיכך, נקודת המוצא לבחינת השינויים שנעשו בצווי הארנונה של המועצה במרוצת השנים הייתה צו הארנונה משנת 1986. לאחר שבחן את צווי הארנונה מושא הערעור ביחס לצו הארנונה משנת 1986, קבע בית המשפט כי השינויים שערכה המועצה הינם שינויים מהותיים האסורים לפי דיני ההקפאה. שינויים אלה אפשרו למועצה לחייב את המשיבים בארנונה כללית בגין שטח יחסי גדול ברכוש המשותף בבנייני המגורים ושטחי חנייה ומחסן (בתוספות שנעות בין 60%-40% משטח הדירות), וזאת מבלי לקבל את אישור שר האוצר ושר הפנים, כמתחייב לפי דיני ההקפאה. לסיכום, קיבל בית המשפט את העתירה במלואה, וקבע ששומות הארנונה שהוצאו למשיבים בשנים 2007-2006 begin_of_the_skype_highlighting ללא תשלום 2007-2006 end_of_the_skype_highlighting בטלות.

טענות הצדדים

4.        ערעורה של המועצה מבוסס על מספר טענות. ראשית, נטען כי כבר בשנת 1986 חישבה המועצה את כל השטח הבנוי המקורה של הבניין, בכל קומה וקומה, לרבות שטחים משותפים, חניות מקורות ומחסנים דירתיים כשטח בר חיוב לצורך הטלת ארנונה, שכן ההגדרה של השטח לחיוב בצו הארנונה בשנת 1986 כללה את המילים "וכל שטח מקורה אחר". מכאן שקביעת בית המשפט קמא, לפיה היה על המועצה לציין במפורש את כוונתה לחייב בגין שטחים אלה לא יכולה לעמוד. שנית, השינויים המהותיים שנערכו בצווי הארנונה במרוצת השנים, כקביעת בית המשפט, אינם שינויים אלא הבהרות בלבד, אשר אין בהן כדי לשנות בכוח או בפועל את שיטת החיוב או את היקף החיוב של הנכסים בתחום המועצה בכל דרך שהיא. שלישית, בשנים 1992-1986 לא הטילו דיני ההקפאה כל מגבלה על שינוי שיטת חישוב גודל הנכס לצרכי ארנונה, אלא אך קבעו איסור להעלות את תעריף הארנונה באופן ישיר מעבר לשיעור הקבוע בתקנות. רק בשנת 1992 נחקק סעיף 8(ב) לחוק הסדריםבמשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים), אשר הקנה לשר האוצר והפנים את הסמכות לקבוע כללים בדבר אופן חישוב שטח נכס לצורך הטלת ארנונה. רביעית, תוצאת פסק הדין מבטלת כליל את שומות הארנונה שהוציאה המועצה למשיבים במהלך השנים 2007-2006 begin_of_the_skype_highlighting ללא תשלום 2007-2006 end_of_the_skype_highlighting, למרות ששומות אלה כללו בין היתר גם את החיוב עבור שטח דירות המגורים והמחסנים הצמודים להן, מבלי שקיימת מחלוקת לגביהם.

5.        המשיבים סומכים ידם על פסק דינו של בית המשפט, ומבקשים להוסיף מספר טענות. ראשית, כאשר עסקינן בדירות בבניין הרי שכל דירה הינה נכס אוטונומי העומד בפני עצמו, באופן שכל המחזיק בה מחויב בהתאם לשטח המוחזק על ידו בלבד. ככל שקיימת כוונה של רשות מקומית לסטות ממבחן זה עליה לעשות כן במפורש, ובמקרה דנן המועצה לא עשתה כן. לביסוס טענה זו מפנים המשיבים לשינויים שחלו בנוסח צווי הארנונה של המועצה במשך השנים, להשוואה לרשויות מקומיות נוספות ולדברי ההקדמה של ראש המועצה לצו הארנונה משנת 1995. שנית, סבורים המשיבים כי אין לקבל את פרשנותה של המועצה כי עובר לשנת 1992 היא הייתה רשאית לשנות את תעריפי הארנונה באופן עקיף, שכן פרשנות זו מסכלת את תכליתם של דיני ההקפאה.

דיון

6.        שתיים הן השאלות הצריכות הכרעה במסגרת ערעור זה. השאלה הראשונה היא מהו צו הארנונה אשר ישמש כנקודת המוצא לבחינת השינויים שנעשו (להלן: הצו המוקפא), כקביעת בית משפט קמא, בצווי הארנונה מושא הערעור. השאלה השנייה הינה האם השינויים בצווי הארנונה מושא הערעור ביחס לצו המוקפא הינו שינוי מהותי האסור על פי דיני ההקפאה.

דיני ההקפאה - מבוא ותכליות

7.        ארנונה כללית מהווה את מקור המימון העיקרי של רשויות מקומיות. חיוב בארנונה נעשה בדרך של חקיקת צו הטלת ארנונה על ידי המועצה הנבחרת של הרשות המקומית. ככלל, רשות מקומית יכולה להעלות את סכום גביית הארנונה בשתי דרכים. הדרך הראשונה היא העלאת תעריף הארנונה באופן ישיר. הדרך השנייה היא העלאת התעריף באופן עקיף, קרי שינוי שיטת מדידת שטח הנכסים, שינוי סיווגי ארנונה, יצירת סיווג חדש, שינוי קריטריונים וכיוצא באלה (ראו למשל: בר"מ 1966/06 המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עיריית כרמיאל, פס' 5 לפסק הדין והאסמכתאות שם (לא פורסם, 17.2.2008)).

8.        משנת 1967 ועד לשנת 1985 היו רשאיות הרשויות המקומיות לקבוע את שיעור הארנונה בתחומן ללא הגבלה. בעקבות משבר כלכלי שפקד את ישראל במהלך שנות ה-80 של המאה הקודמת, שבמהלכו הגיע שיעור האינפלציה למאות אחוזים בשנה, נוצר צורך ממשי בייצוב המשק ובריסון עליית המחירים. בשנת 1985 החל תהליך חקיקה של חוקים ותקנות אשר הגבילו את סמכויות הרשויות המקומיות ביחס לקביעת סכום הארנונה בתחומן. קבוצת חוקים ותקנות אלה מכונים "דיני ההקפאה" (להרחבה בהיסטוריה החקיקתית של דיני ההקפאה ומטרתם ראו: רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 490-488 (2003) (להלן: פרשת שקם); הנריק רוסטוביץ, משה וקנין, פנחס גלעד ונורית לב ארנונה עירונית 431 ואילך (ספר ראשון, מהדורה חמישית, 2001) (להלן: רוסטוביץ)). תכליתם של דיני ההקפאה היא למנוע מהרשויות המקומיות להעלות את שיעור הארנונה לצורך כיסוי גירעונותיהן, אשר נוצרו בשל האינפלציה שהשתוללה בשנים אלה במשק (ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית-שאן, פ"ד נו(3) 876, 878 (1996) (להלן: פרשת החברה לכבלים)).

9.        ראשיתו של תהליך חקיקת ההקפאה נעשה עם חקיקת החוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק לייצוב המשק). סעיף 10(א) לחוק זה הקפיא את שיעור כל התשלומים המשתלמים לאוצר המדינה, לרשויות המקומיות או לתאגיד שהוקם על פי דין. משכך, הפכו תעריפי הארנונה של שנת 1985 לבסיס לחישוב שיעור ההעלאה המותר של תעריף הארנונה בשנים הבאות. עד שנת 1992 קבעו דיני ההקפאה בכל שנה את השיעור המרבי בו רשאיות הרשויות המקומיות להעלות את תעריף הארנונה בגין נכסים בתחומן. ככל שרצתה רשות מקומית להעלות את תעריף הארנונה מעבר לשיעור המרבי, כרוך היה הדבר בהשגת אישור שר האוצר ושר הפנים. ככל שהעלאה כאמור נעשתה מבלי שניתן לה אישור השרים, מדובר בחריגה מסמכות וניתן לבטלה על ידי הגשת עתירה לבית משפט לעניינים מנהליים או להתגונן בפניה באופן עקיף בערכאות אחרות (רוסטוביץ, בעמ' 440-439).

10.      בשנת 1992, עם חקיקת חוק ההסדרים, חל מפנה מסוים בדיני ההקפאה. בסעיף 8(ב) לחוק נקבע כי שר האוצר ושר הפנים יקבעו בתקנות כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס. מכוח סעיף זה הותקנו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), התשנ"ג-1993, ומאז הותקנו בכל שנה ושנה (להלן: תקנות ההסדרים). תקנה 2(ב) לתקנות ההסדרים קבעה כי לצורך הטלת ארנונה כללית יראו את סך כל שטח הנכס לחיוב בארנונה כסך כל השטח המחויב בשנת הכספים הקודמת. עניינה של תקנה זו, אפוא, הוא במניעת העלאה עקיפה של תעריף הארנונה באמצעות שינוי שיטת המדידה של אותו נכס (רוסטוביץ, בעמ' 477).